2019 YILI TÜRKİYE RAPORU MEMURLARA NE DİYOR?
AB sürecinde, Avrupa Komisyonu 2019 yılı Türkiye Raporu 29 Mayıs 2019 Çarşamba günü kamuoyuyla paylaşıldı.
Komisyon raporu üzerinde bazı tartışmalar yaşandı ve eleştiriler de kamu oyu ile paylaşıldı.
Raporun içeriği nedeniyle, “Üyelik rafa kalktı, pragmatik bir ilişkiye doğru” yorumunu yapanlar da oldu.
Ancak AB katılım süreci devam ediyor.
Söz konusu 2019 yılı Türkiye Raporu, diğer ilerleme raporları ve temel belgeler gibi; Dışişleri Bakanlığı Avrupa Birliği Başkanlığı tarafından –gecikmeli olarak- Türkçeye çevrilerek, (https://www.ab.gov.tr/siteimages/birimler/kpb/2019_trkiye_raporu-_tr.pdf) adresinde yayımlandı.
BASK olarak Raporda yer alan bazı hususlara itiraz ve çekincelerimiz olmakla birlikte resmi çevirinin kamu yönetimini, çalışma hayatını, sivil toplumu, eğitimin yapısını, tüketici hakları ve benzeri konularda bir vatandaş olarak kamu görevlilerini doğrudan veya dolaylı ilgilendiren bölümlerini herhangi bir yorum yapmadan aşağıda yayımlıyoruz. Vurguların önemli bir kısmı bize aittir.
_/_/_/_/_/_/_/_/_/… … _/_/_/_/_/_/_/_/_/
GİRİŞ
Çerçeve
Türkiye AB için hâlâ kilit bir ortaktır. Türkiye ile AB, 1964’ten bu yana yürürlükte olan bir Ortaklık Anlaşması ile bağlıdır ve Türkiye-AB arasında 1995’te Gümrük Birliği tesis edilmiştir. Aralık 1999 tarihli AB Zirvesi’nde Türkiye’ye aday ülke statüsü verilmiş ve Türkiye ile katılım müzakereleri Ekim 2005’te başlamıştır. Katılım müzakereleri çerçevesinde, bugüne kadar 16 fasıl müzakereye açılmış olup, bunlardan biri geçici olarak kapatılmıştır. Haziran 2018 tarihli AB Genel İşler Konseyi sonuçlarında, mevcut koşullar altında, Türkiye ile yürütülen katılım müzakerelerinin fiilen durma noktasına geldiği; bundan sonra bir faslın açılmasının ya da kapatılmasının mümkün görünmediği ve Gümrük Birliği’nin güncellenmesine yönelik ilave çalışmalar yapılmasının hâlihazırda öngörülemediği bildirilmiştir[1]. Türk hükûmetinin AB’ye katılım hedefi konusunda yinelediği kararlılık, o zamandan bu yana, uygun tedbirler ve reformlarla desteklenmemiş ve AB’nin, hukukun üstünlüğü, temel haklar ve yargı konularında süregelen olumsuz gelişmeler ile ilgili duyduğu ciddi endişeler giderilmemiştir. AB-Türkiye Ortaklık Konseyi, 54..toplantısını 15 Mart 2019 tarihinde Brüksel’de düzenlemiştir. Bakanlıkların katılımıyla gerçekleşen Reform Eylem Grubu, üç yıllık bir aranın ardından, Ağustos ve Aralık 2018 ile 9 Mayıs 2019 tarihlerinde düzenlediği toplantılar ile çalışmalarına yeniden başlamıştır.
Türkiye ve AB, Avrupa Komisyonu Başkanı Juncker, AB Konseyi Başkanı Tusk ve Cumhurbaşkanı Erdoğan arasında Mart 2018’de Bulgaristan'da gerçekleştirilen Liderler Toplantısı ve Kasım 2018’de gerçekleştirilen Türkiye-AB Yüksek Düzeyli Siyasi Diyalog Toplantısı dâhil olmak üzere, ortak çıkar alanlarında diyalog ve iş birliğini sürdürmüştür. Özellikle Suriye, Libya ve Irak konusunda olmak üzere, dış ve güvenlik politikası alanında diyalog devam etmiştir…
Darbe girişimi sonrasında 15 Temmuz 2016 tarihinde ilân edilen olağanüstü hâl, son defa uzatılmasının ardından 18 Temmuz 2018 tarihinde sona ermiş ancak hemen akabinde, OHAL kapsamındaki birçok unsurun üç yıl daha sürdürülmesini içeren bir kanun TBMM tarafından kabul edilmiştir. Söz konusu Kanun, başta kamu görevlilerinin (hâkimler dâhil) meslekten ihraç edilebilmelerine, gözaltı sürelerinin uzatılmasına ve serbest dolaşım ve toplanma özgürlüğünün kısıtlanmasına olanak tanımak suretiyle bazı temel özgürlükleri kısıtlamakta ve hükûmet tarafından atanan valilerin yetkilerini artırmaktadır.
Darbe girişimini derhal ve güçlü bir şekilde kınayan AB, ülkenin demokratik kurumlarına tam desteğini yinelemiş ve böylesine ciddi bir tehdit karşısında Türkiye’nin hızlı ve orantılı olarak eyleme geçme konusundaki haklı ihtiyacını teslim etmiştir. Bununla birlikte, geniş kapsamlı ihraçlar, tutuklamalar ve gözaltılar gibi, darbe girişiminden bu yana olağanüstü hâl kapsamında alınan geniş çaplı ve kolektif tedbirler oldukça ciddi endişeler yaratmaya devam etmiştir.
OHAL süresince, savunma hakkı ile birtakım medeni ve siyasi hakları kısıtlayan; soruşturma ve kovuşturma işlemlerinde polis ve savcıların yetkilerini artıran ve aralarında akademisyenler, öğretmenler ve devlet memurlarının da bulunduğu 152.000’den fazla kamu görevlisinin ihracını öngören 36 KHK yayımlanmıştır.
Anayasa Mahkemesi, OHAL sürecince yasal yetkiler kullanılarak çıkarılan KHK’ların yasalara uygunluğunu inceleme yetkisinin olmadığına karar vermiştir. TBMM, bu KHK’lardan 32’sini incelemiştir. Türk makamları Mayıs 2017’de, tüm şikâyetleri münferit olarak incelemekle görevli olan Olağanüstü Hâl İşlemleri İnceleme Komisyonunu kurmuştur.
Mayıs 2019 itibarıyla, Komisyona 126.600 başvuruda bulunulmuştur. İnceleme Komisyonu bunlardan 70.406’sını incelemiş; yalnızca 5.250 başvuru göreve iadeyle sonuçlanırken, 65.156 şikâyet reddedilmiştir. Hâlihazırda 55.714 başvuru sonuçlanmamıştır. İşleme alınan başvuru oranı, her bir başvurunun münferit olarak incelenip incelenmediğine ilişkin endişelere yol açmaktadır. Yüz yüze görüşme olmaması nedeniyle başvuru sahiplerinin usuli hakları konusunda eksiklikler söz konusudur ve kararlar, başlangıçta kişinin meslekten ihraç edilmesi ile ilgili yazılı belgelere dayanılarak alınmaktadır. Bu durum, İnceleme Komisyonunun ne derecede etkili bir hukuk yolu olduğu konusunda şüphe yaratmaktadır…
Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi açısından bakıldığında Türkiye’nin, Olağanüstü Hâl İşlemleri İnceleme Komisyonu dışında, etkili bir iç hukuk yolu sağlama kapasitesi daha da zayıflamıştır. İnsan hakları savunucuları da dâhil olmak üzere öne çıkan sanıkların lehinde verilen bazı mahkeme kararları, yürütmeden gelen yorumları takiben bir diğer mahkeme veya mahkemenin kendisi tarafından hızlı bir şekilde tersine çevrilmiştir…
Temel haklar ve özgürlükler alanında faaliyetlerini sürdüren sivil toplum kuruluşlarının çalışma alanı daha da daralmıştır. Özellikle idari engellerin artırılması bu duruma örnek teşkil etmektedir. Olağanüstü hâl kapsamında kapatılan hak temelli örgütlere yönelik olarak gerçekleştirilen el koymalar ile ilgili olarak hiçbir hukuk yolu sunulmamıştır.
TBMM İç Tüzüğü’nde değişiklik yapılmasını müteakip, sivil toplum kuruluşları Ekim 2018’den bu yana, meclis komisyonlarındaki yasamaya ilişkin istişare süreçlerinin dışında bırakılmaktadır. Toplumla mümkün olduğunca geniş bir yelpazede istişarelerde bulunulmasına yönelik kapsayıcı mekanizmalar mevcut değildir…
Türkiye, Avrupa Konseyinin ve organlarının kilit öneme sahip tavsiyelerini henüz yerine getirmemiştir. Görevi kötüye kullanma iddialarının, şeffaf usullerle ve münferiden ele alınması gerekmektedir. Ceza sorumluluğunun şahsiliği; ancak kuvvetler ayrılığı ilkesine tam riayet, yargının tam bağımsızlığı ve adil yargılanma hakkı ile tesis edilebilir…
Yeni Cumhurbaşkanlığı sistemi, yetkiyi yürütmede toplamış ve TBMM'nin yasama ve denetim işlevlerini kayda değer düzeyde kısıtlamıştır. TBMM, Temmuz 2018’den bu yana, Meclis İç Tüzüğü’ne yönelik tartışmalı değişiklikler de dâhil olmak üzere, 17 mevzuatı kabul etmiştir. Bakanlar artık, yalnızca yazılı soru önergesi verebilen milletvekillerine hesap vermekle yükümlü değildir…
Cumhurbaşkanlığı sisteminin tam olarak yürürlüğe girmesi ile yürütme ve devlet idaresi yeniden yapılandırılmıştır. Başbakanlık makamının ve Bakanlıklardaki Müsteşarlık makamları gibi diğer birimlerin lağvedilmesini de içeren yeni Cumhurbaşkanlığı sistemi, kamu yönetiminin daha fazla siyasileşmesine yol açmıştır. Cumhurbaşkanı artık, düzenleyici kamu kurumlarının büyük bir kısmının başkanlarını atama yetkisine sahiptir…
Türkiye kamu yönetimi reformu alanında kısmen hazırlıklı durumdadır ve politika oluşturma ile hesap verebilirliği de etkileyen kamu hizmetleri ile insan kaynaklarının yönetimi alanlarında ciddi bir gerileme kaydedilmiştir.
Kamu hizmeti sisteminde yapılan değişiklikler ile kamu yönetimi daha da siyasileşmiştir.
Üst düzey yönetici kadrolar için liyakat ve rekabete dayalı atamalar, istisna olarak kalmaya devam etmektedir…
2019-2023 Yargı Reformu Stratejisi, Ağustos 2018’de açıklanmış fakat hâlâ kabul edilmemiştir. Türkiye, taslak stratejiyle ilgili olarak Avrupa Konseyi ve Komisyon ile istişarede bulunmuştur.
Türkiye, yolsuzlukla mücadele konusunda erken bir aşamadadır. Kaldırılmış olan önleyici organların yerine, Türkiye'nin taraf olduğu Birleşmiş Milletler Yolsuzlukla Mücadele Sözleşmesi’ne uygun olarak bağımsız bir organın getirilmemiş olması nedeniyle gerileme olmuştur…
Türkiye, örgütlü suçlarla mücadele alanında belirli düzeyde hazırlıklıdır fakat bu alandaki ilerleme genel olarak sınırlıdır. Türkiye’nin, siber suçlara, mal varlıklarına el konulmasına ve tanık korumaya ilişkin mevzuatını iyileştirmesi gerekmektedir. Kişisel verilerin korunması mevzuatı, hâlâ Avrupa standartları ile uyumlu değildir ve hâlihazırda müzakere edilmekte olan Europol ile operasyonel anlaşmanın uygulanmasını teminen gözden geçirilmesi gerekecektir. Türkiye, suç gelirlerine el konulmasına yönelik daha kapsamlı ve uyumlu bir yasal çerçeve hazırlamalı ve uygulamalı; dondurulmuş mal varlıklarını yönetme kapasitesini iyileştirmelidir.
Türkiye, göç ve iltica politikası alanında iyi düzeyde ilerleme kaydetmiştir ve Mart 2016 Türkiye-AB Mutabakatı’nın etkili bir biçimde uygulanması konusunda kararlılığını sürdürmüştür. …
Türkiye, dünyada en fazla sığınmacı nüfusuna ev sahipliği yapan ülke olarak, 3,6 milyondan fazla kayıtlı Suriyeli mülteciye ve yaklaşık 370.000 diğer uyruklardan kayıtlı mülteciye ev sahipliği yapma konusundaki muazzam çabalarını sürdürmüştür. Türkiye Vize Serbestisi Diyaloğu ile ilgili yerine getirilmeyen kriterlere yönelik teknik çalışmalar yapılması için yedi çalışma grubu kurmuştur. Ancak, Türkiye'nin vize politikasının AB ortak vize politikasıyla uyumlu hâle getirilmesi konusunda ilerleme kaydedilmemiştir.
ÖNCELİKLİ TEMEL İLKELER: SİYASİ KRİTERLER VE HUKUKUN ÜSTÜNLÜĞÜ KAPSAMINDAKİ FASILLAR
Olağanüstü hâl kapsamında alınan tedbirler ve sonrasındaki süreç
OHAL süresince, bazı medeni ve siyasi haklara kısıtlamalar getiren 36 KHK yayımlanmıştır. KHK’lar ile polisin ve soruşturmaları yürüten savcıların yetkileri artırılmış; kamu görevlilerine yönelik geniş çaplı ihraçlar, kuruluşların kapatılması ve varlıklarının devlet tarafından tasfiye edilmesi gibi yaptırımlar getirilmiştir. TBMM, bugüne kadar 32 KHK’yı incelemiştir. Anayasa Mahkemesi, OHAL süresince yasal yetkiler kullanılarak çıkarılan KHK’ların yasalara uygunluğunu inceleme yetkisi olmadığına karar vermiştir…
Ağustos 2017’de Anayasa Mahkemesi, aldığı yaklaşık 70.000 bireysel başvurunun, tüm iç hukuk yollarının tüketilmemiş olması gerekçesiyle kabul edilemez olduğuna karar vermiş, başvuru sahiplerini İnceleme Komisyonuna ve/veya idari mahkemelere sevk etmiştir. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) ayrıca, aldığı yaklaşık 28.000 başvuruyu İnceleme Komisyonuna yeniden yönlendirmiştir.
İnceleme Komisyonu, Aralık 2017’de başvuruları değerlendirmeye başlamıştır. Delillerin münferiden kapsamlı bir şekilde incelenip incelenmediği konusunda şüpheler mevcuttur. Yüz yüze görüşme olmaması nedeniyle başvuru sahiplerinin usuli hakları konusunda eksiklikler söz konusudur ve kararlar, kişinin meslekten ihraç edilmesi ile ilgili yazılı belgelere dayanılarak alınmaktadır. Ayrıca, davaların öncelik sırasına konulmasına, başvuru sahiplerinin geçici tedbirler talep edebilmesine ve göreve iade edilenlerin mahkemelere ilave tazmin başvurusunda bulunup bulunamayacaklarına ilişkin net kriterlerin belirlenmesine ilişkin endişeler söz konusudur.
İnceleme Komisyonunun kararına idari mahkemeler nezdinde itiraz eden başvuru sahiplerinin kendi dosyalarına erişebilmeleri önemlidir. Benzer şekilde, İnceleme Komisyonunun kararlarının uygun şekilde gerekçelendirilmesi; şikâyet sahiplerinin söz konusu gerekçelere erişmeleri ve bunlara mahkemede itiraz edebilmeleri önemlidir. İnceleme Komisyonuna başvuranlar, yasal temsilci bulmakta çoğu zaman zorlandıklarından şikâyetçi olmaktadırlar…
Bakanlıkların katılımıyla gerçekleşen Reform Eylem Grubu, üç yıllık bir aranın ardından, Ağustos ve Aralık 2018 ile 9 Mayıs 2019 tarihlerinde düzenlediği toplantılar ile çalışmalarına yeniden başlamıştır…
Demokratik kurumların işleyişi ve kamu yönetimi reformu
Parlamento
Anayasa değişikliği ile yasama sürecinde de değişiklik yapılmıştır. Bu değişiklikle birlikte, kanun teklifi taslağı hazırlanması, hükûmetin değil milletvekillerinin sorumluluğundadır. TBMM, Haziran 2018’den bu yana, milletvekilleri tarafından sunulan 1.479 kanun tasarısından yalnızca 17’sini kabul etmiştir. Muhalefet partisi üyelerinden bazıları, çoğunluğu elinde bulunduran iktidar milletvekillerinin birçok değişiklik teklifini (olağanüstü hâlin yerine geçecek kanun gibi önemli mevzuat da dâhil olmak üzere) sürekli olarak görmezden geldiklerini bildirmiştir. Öte yandan yeni sistem kapsamında, daha önce icracı bakanlıklar tarafından yapılan karmaşık mevzuat düzenlemeleri artık, söz konusu görevi yerine getirmek için yeterli kaynağa veya uzmanlığa sahip olmayan TBMM’nin sorumluluğundadır; bu durum, gerçekleştirilmesi gereken reformları ciddi şekilde etkilemektedir.
Yeni sistemde, kanunların Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri’nin üstünde olması ilkesi Anayasa’nın hükümleri ile düzenlenmiş olsa da TBMM’nin denetimi söz konusu değildir. Bu hükümlerde, hâlen TBMM’nin yetkisi altında olan yasama alanları da belirtilmiştir. Ancak söz konusu ilke her zaman gözetilmemektedir. Nitekim Cumhurbaşkanı, Kasım 2018’den bu yana, kamu yönetiminin yeniden yapılandırılması, kamuda önemli pozisyonlara atamaların yapılması ve önemli ekonomik politikaların uygulamaya konulması gibi sosyal ve ekonomik politika alanındaki birçok meseleyi kapsayan 17 Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi yayımlamıştır.
Yönetişim
Yeni Cumhurbaşkanlığı sisteminin anayasal mimarisinde, Cumhurbaşkanının yürütme ve yasama yetkileri büyük oranda artmıştır. Cumhurbaşkanı, yürütmeyi ve devlet yönetimini Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri yoluyla yeniden şekillendirmiştir. Başbakanlık makamının ve Bakanlıklardaki Müsteşarlık makamları gibi diğer birimlerin lağvedilmesini de içeren yeni Cumhurbaşkanlığı sistemi, kamu yönetiminin daha fazla siyasileşmesine yol açmıştır. Cumhurbaşkanı artık, düzenleyici kamu kurumlarının büyük bir kısmının yöneticilerini atama yetkisine sahiptir.
Kadınların kamu hizmetlerine katılımının ve üst düzey yönetici pozisyonlarındaki kadın oranının (2018’de %38,41) iyileştirilmesi gerekmektedir. Üst düzey yönetici pozisyonlarındaki kadın oranı %9,05’tir.
Kamu Denetçiliği Kurumu sabit bir dosya yüküne sahiptir ve rolü ile ilgili farkındalık yaratma çalışmalarında aktiftir. Bununla birlikte, Kamu Denetçiliği Kurumunun re’sen soruşturma açma ve açılan davalara müdahil olma yetkisi hâlâ bulunmamaktadır ve bu tür kısıtlamalar etkililiğini azaltmaktadır...
Sivil Toplum
Hükûmet yanlısı kuruluşlar daha belirgin bir rol üstlenmeye ve temsil imkânı bulmaya devam etmiştir.
Ulusal ve uluslararası hükûmet dışı kuruluşlara yönelik idari zorluklar, sivil toplum faaliyetlerine zarar vermeye devam etmiştir.
TBMM İç Tüzüğü’nde değişiklik yapılmasını müteakip, sivil toplum kuruluşları Ekim’den bu yana, Meclis komisyonlarındaki yasamaya ilişkin istişare süreçlerinin dışında bırakılmaktadır. Özellikle yeni mevzuat ve politikaların geniş yelpazedeki sivil toplumla istişare edilmesine yönelik sistemli ve kapsayıcı mekanizmalar mevcut olmalı ve bu mekanizmalar düzenli bir şekilde kullanılmalıdır…
Sivil toplumla iş birliğine yönelik kapsamlı bir hükûmet stratejisi bulunmamaktadır. Sivil toplum kuruluşlarına yönelik olarak izlemeden sorumlu bir koordinasyon kurumu, kamu finansmanı konusunda şeffaf bir mekanizma ve mali teşvikler hâlen mevcut değildir. Hak temelli bağımsız sivil toplum kuruluşları, çoğu zaman yasama ve politika oluşturma süreçlerindeki istişarelerin ve izlemenin dışında tutulmaktadır. Sonuç olarak, yasal, mali ve idari ortam sivil toplumun gelişmesine daha fazla olanak sağlamalıdır.
Kamu yönetimi reformu
Türkiye, kamu yönetimi reformu alanında kısmen hazırlıklıdır. Kamu hizmetleri ile insan kaynaklarının yönetimi alanlarında ciddi gerileme kaydedilmiştir; bu durum politika oluşturma ve hesap verebilirliği de etkilemektedir. Kamu yönetimi ve kamu hizmeti sistemi Cumhurbaşkanlığı Kararnameleriyle önemli ölçüde yeniden yapılandırılmıştır. Kamu hizmeti sisteminde yapılan değişiklikler ile kamu yönetimi daha da siyasileşmiştir. Olağanüstü hâl döneminde gerçekleşen geniş çaplı ihraçlara ilişkin olarak hâlâ etkili bir çözüm yolu sunulması gerekmektedir. Kapsamlı bir kamu yönetimi reformu stratejisinin mevcut olmaması sebebiyle, reforma ilişkin sistematik bir yaklaşım bulunmamaktadır. Bürokrasinin üst kademelerinde kadın temsilinin düşük olması endişe kaynağı olmaya devam etmektedir.
Kamu yönetimi reformuna yönelik stratejik çerçeve
Türkiye’nin hâlâ kamu mali yönetimini de içeren kapsayıcı bir kamu yönetimi reformu stratejik çerçevesi bulunmamaktadır. Kamu yönetimi reformunun farklı veçhelerine ilişkin çeşitli planlama belgeleri ve sektörel politika belgeleri bulunmakla birlikte, siyasi desteğin olmaması kapsayıcı reform çabalarının önünde engel teşkil etmektedir.
Kamu yönetimi reformunu koordine etmek, tasarlamak, uygulamak ve izlemek üzere yasal yetkiye sahip bir idari birim henüz oluşturulmamıştır. Böyle bir birimin, stratejik ve mali planlamanın tutarlılığını sağlamak ve idari hesap verebilirliği etkin bir şekilde ele almak için, Hazine ve Maliye Bakanlığı ile yakın bir eş güdüm içinde olması gerekecektir Önemli planlama belgelerinde reform tedbirlerinin tahmini maliyetlerinin belirtilmemesi nedeniyle, genel kamu yönetimi reformunun mali sürdürebilirliği güvence altına alınmamaktadır.
Politika geliştirme ve koordinasyon
Yürütmenin, kamu ile herhangi bir istişarede bulunulmadan kapsamlı bir şekilde yeniden yapılandırılması, politika oluşturma sisteminin daha fazla merkezileşmesine neden olmuştur. Merkezi hükûmet kurumları arasındaki politika koordinasyonu güçlü kalmaya devam etmiştir; ancak planlama ve hükûmet performansının bir bütün olarak izlenmesi ve raporlanması hâlen yetersizdir. Hükûmetin genel karar alma sürecine ilişkin usul kuralları ve süreçlerini tanımlayan düzenlemeler mevcut olmadığından, potansiyel olarak politika ve mevzuatın çakışması riski söz konusudur. Daha fazla katılımı ve hesap verebilirliği sağlamak için devlet daireleri içindeki politika planlama sürecinin iyileştirilmesi gerekmektedir.
Sektörel politikalarda danışma ve koordinasyon işlevleri olan dokuz adet Cumhurbaşkanlığı Politika Kurulu oluşturulmuştur, ancak bu kurulların müstakil kamu idareleri ile nasıl bir çalışma ilişkisi içinde olacakları henüz netleşmemiştir. Bu durum, özellikle politika programlarının mali planlama ile sistematik bir bağının olmadığı ekonomik planlamada belirgindir.
Mevzuat geliştirme ve politika oluşturma konusunda, kapsayıcı ve kanıta dayalı bir yaklaşım izlenmemektedir. Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemine geçişle birlikte artık kanun teklifi taslağı hazırlanması, Hükûmetin değil milletvekillerinin sorumluluğunda olduğundan bu durum daha da kötüleşmiştir. Kamuyla istişare son derece nadirdir ve bakanlıklar arası eşgüdüm, yeni Cumhurbaşkanlığı sistemi ile birlikte getirilen idari değişiklikler nedeniyle karmaşık hâle gelmiştir.
Kamu hizmetleri ve insan kaynakları yönetimi
Kamu hizmeti sisteminde yapılan değişiklikler, liyakate dayalı olarak işe alma, terfi ve yönetici pozisyonlarına atama yapılmasını tehlikeye sokmuştur. Müsteşar ve müsteşar yardımcılığı gibi üst düzey yönetici pozisyonları kaldırılmış, görevleri siyasi olarak atanmış bakan yardımcıları tarafından devralınmış ve böylece kamu hizmeti daha fazla siyasileşmiştir. Olağanüstü hâl döneminde kamu görevlilerinin geniş çaplı olarak ihraç edilmesi endişe kaynağı olmaya devam etmiştir. Yasal çerçeve; tenzil-i rütbe, ihraç ve disiplin tedbirlerine ilişkin yeknesak kriterler ve bunlara karşı itiraz imkânı sağlasa da, olağanüstü hâl döneminde yapılan geniş çaplı ihraçlarda, her bir ihraç davası ile ilgili münferit deliller ortaya konulmamış ve ihraç edilenler için asgari usuli güvenceler sağlanmamıştır.
Devlet Personel Başkanlığı, Temmuz 2018’de kapatılmış; yerini Cumhurbaşkanlığı bünyesinde yer alan İnsan Kaynakları Ofisi almıştır. Bununla birlikte, hâlihazırda sınırlı olan büyüklüğü göz önüne alındığında İnsan Kaynakları Ofisinin, Devlet Personel Başkanlığının işlevlerini ne ölçüde yerine getirebileceği ve kamu sektöründe insan kaynakları yönetiminin merkezi koordinasyonunu ne ölçüde sağlayabileceği belirsizdir…
Türkiye, insan haklarına ilişkin uluslararası mekanizmaların çoğuna taraftır Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklara İlişkin Uluslararası Sözleşme’nin İhtiyari Protokolü ve Bütün Kişilerin Zorla Kaybedilmeden Korunmasına Dair Uluslararası Sözleşme henüz onaylanmamıştır. Türkiye Büyük Millet Meclisi, 2017’de Çocuk Hakları Sözleşmesi İhtiyari Protokolü’nü onaylamış ve Protokol Mart 2018’de yürürlüğe girmiştir.
Olağanüstü hâlin kaldırılmasının ardından Türkiye, Ağustos 2018’de Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ile Medeni ve Siyasi Haklar Uluslararası Sözleşmesi’ne yaptığı derogasyon bildirimlerini geri çekmiştir.
2018’de, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM), çoğunlukla adil yargılanma hakkı (41), ifade özgürlüğü (40), özgürlük ve güvenlik hakkı (29), toplanma ve örgütlenme özgürlüğü (11), gayriinsani veya küçültücü muamele (11) ve işkencenin yasaklanması (10) olmak üzere 142 davada (146 davadan) Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin (AİHS) ihlal edildiğine karar vermiştir. Rapor döneminde, AİHM’e 6.717 yeni başvuru kaydedilmiştir. Ocak 2019 itibarıyla, Mahkemede bekleyen derdest davaların sayısı toplam 7.107’dir. Hâlihazırda, güçlendirilmiş izleme usulü kapsamında Türkiye’ye karşı açılan 410 dava devam etmektedir.
Engelli kişilerin haklarıyla ilgili olarak, Türkiye kapsayıcı eğitim hizmetlerini teşvik etmek amacıyla kapasite geliştirme çalışmalarına devam etmektedir. Ancak, kapsayıcı eğitim için nitelikli eğitmen kadrosunun bulunmaması büyük bir engel oluşturmaktadır
TİHEK’in engelliliğe dayalı ayrımcılıkla mücadele konusundaki çalışmalarını hızlandırması gerekmektedir. Türk Ceza Kanunu’na göre, bir engellinin kamu hizmetinden yoksun bırakılması, nefret suçu olmadığı sürece, suç teşkil etmemektedir. Engelliler Hakkında Kanun’da eğitim ve istihdama ilişkin ayrımcılığa karşı yaptırımlar tanımlanmamıştır. İller düzeyinde kurulan Erişilebilirlik İzleme ve Denetleme Komisyonları, erişilebilirliği teşvik etmek konusunda etkili olamamıştır. Türkiye’de ruh sağlığına ilişkin mevzuat ve ruh sağlığı kurumlarının izlenmesinden sorumlu bağımsız bir yapı bulunmamaktadır. Türkiye, engellilerin durumuna ilişkin güvenilir ve güncel verilerin bulunmamasının sıkıntısını çekmektedir.
Fasıl 19: Sosyal Politika ve İstihdam
Sosyal alandaki AB kuralları; iş hukuku, eşitlik, iş sağlığı ve güvenliği ve ayrımcılıkla mücadeleye ilişkin asgari standartları kapsamaktadır. Söz konusu kurallar, aynı zamanda Avrupa düzeyinde sosyal diyaloğu da teşvik etmektedir.
Türkiye, sosyal politika ve istihdam alanında belirli düzeyde hazırlıklıdır. Türkiye geçen yıl özellikle istihdam politikasında ilerleme kaydetmemiştir. Gelecek yıl, Türkiye’nin özellikle:
-> sendikal hakların tam olarak kullanılması ile ikili ve üçlü sosyal diyaloğun canlandırılmasını sınırlandıran engelleri kaldırması;
-> tüm iş gücünün yararı için iş mevzuatında sağlık ve güvenlik hükümlerinin uygulanmasını denetlemesi;
-> uygun iş-özel yaşam dengesi politikalarına hız kazandırarak kadın istihdamını teşvik etmesi gerekmektedir.
Son bir yılda, sosyal diyalog konusunda gerileme yaşanmıştır. 2009’dan beri toplanmayan Ekonomik ve Sosyal Konsey üyeleri artık Cumhurbaşkanı tarafından atanacaktır. Başlıca üçlü sosyal diyalog forumu olmaya devam eden üçlü danışma komitesi 2018’de bir kez toplanmıştır. Kayıtlı özel sektör çalışanları arasında sendikalaşma oranı Ocak 2019 itibarıyla %13,8’dir. 2,47 milyon kamu görevlisi arasında sendikalaşma, 2016’dan beri düşmesine rağmen %67,6 gibi yüksek bir orandadır…
2018’de, toplam istihdam oranı %52,0; kadın istihdam oranı ise %33,2 olmuştur. İşsizlik oranı %11’dir. Kadınların 2017’de %37,6 olan iş gücüne katılım oranı 2018’de %38,3’e yükselmiş; toplam iş gücüne katılım oranı ise %58,5 olmuştur. İstihdam edilen kadınların %23’ü, tarım sektöründe ücretsiz aile işçisi olarak çalışmaktadır. 2017’de %20,8 olan genç işsizlik oranı, %20,3’e gerilemiştir. 15-24 yaş aralığındaki kadınlardan istihdamda, eğitimde ya da kurslarda yer almayanların 2017’de %34,0 olan oranı, küçük bir gerilemeyle %33,6’ya gelmişse de erkeklerin 2017’de %14,6 olan oranı 2018’de %15,6’ya yükselmiştir. 2018’de, hiçbir sosyal güvenlik kurumuna kayıtlı olmayan çalışanların/işverenlerin oranı %33,6’ya yükselmiştir. Yaklaşık 800.000 Suriyeli sığınmacı büyük ölçüde kayıt dışı sektörde çalışmaktadır. Kadınların %43,4’ü kayıt dışı işlerde çalışmaktadır; bu oran tarımda çalışan kadınlar söz konusu olduğunda %90,8’e yükselmektedir. Türkiye’nin, iş gücü piyasasına yönelik olarak uzun vadeli politikalar geliştirildiğini ortaya koyan somut hedefleri bulunmaktadır. Esas itibarıyla sosyal güvenlik primlerinin işverenlere düşen payının devlet tarafından karşılanması yoluyla iki milyon ilave istihdam gerçekleştirmek ve kayıtlılığı teşvik etmek amacıyla 2016’da başlatılan “istihdam seferberliği programının” ardından istihdama ilişkin hiçbir resmi rakam açıklanmamıştır. Geçen yıl olduğu gibi, işe yerleştirmelerin büyük bölümü herhangi bir yeterlilik aranmayan mesleklerde meydana gelmiştir. Engelli kişiler iş gücü piyasasında kendilerine yer bulmakta zorluklar yaşamaktadırlar ve büyük bir cinsiyet eşitsizliği vardır. İşsizlik sigortası fonunun önemli bir bölümü, işverenlere yönelik istihdamı destekleme programlarına aktarılmıştır ve bunun sonuçları henüz ölçülmemiştir…
Türkiye’nin istihdam ve sosyal politikada ayrımcılıkla mücadeleyle ilgili olarak herhangi bir strateji ya da eylem planı bulunmamaktadır. Türkiye İnsan Hakları ve Eşitlik Kurumu şikâyetleri işleme almaya başlamıştır ve kapasitesinin artırılması gerekmektedir. Bu alandaki haklar ve sorumluluklar hakkında kamu bilincinin artırılması gerekmektedir.
İstihdam ve sosyal politika alanında kadın-erkek eşitliği konusunda, kamuda çalışan ebeveynlerin kısmi süreli çalışmasına ilişkin bir mevzuat geliştirilmemiştir. Kadın istihdamını teşvik eden tüm ulusal politikaların temel unsuru olarak, aile yaşamı ile iş yaşamı arasında denge kurmak amacıyla ihtiyaç duyulan yasal ve kurumsal mekanizmalar hâlâ oluşturulmamıştır. Eşitsizliğin ve cinsiyet ayrımının başlıca kaynağı, Türk kadınlarının iş gücüne katılımının düşüklüğüdür. Kadınlar ile erkeklerin istihdam oranları (%38), iş gücüne katılım oranları ve işsizlik oranları arasında büyük bir fark mevcut olup tüm eğitim düzeylerindeki kadınlar ile erkekler arasında ücret farklılıkları gözlemlenmektedir. Bakım yükümlülüklerinin kadın tarafından yerine getirilmesi gerektiğine ilişkin bakış açısı nedeniyle çocukların, yaşlı ve hasta kişilerin bakımına yönelik kurum ve hizmetlerin yetersiz kalmış olması, kadın istihdamını engellemeye devam etmektedir.
Kayıt dışı ekonomi küçülmekle birlikte geniş çaplı kalmaya devam etmektedir. Türkiye, 2002'de %32 olan kayıt dışı ekonominin GSYH'ye oranının 2017'de %27’ye düştüğünü raporlamıştır. 2007'de toplam istihdamın %45,4'ü düzeyinde olan kayıt dışı istihdamın toplam istihdama oranı 2017'de %34'e düşmüştür. Türkiye, yaklaşık dört milyon sığınmacının ihtiyaçlarını karşılama ve ele alma konusunda çok çaba sarf etmiştir; ancak yüksek sığınmacı sayısı kayıt dışı istihdam sorununu kötüleştirmektedir. 2016 Ocak'tan itibaren, belirli uygunluk kriterlerini yerine getiren sığınmacılar çalışma izni için başvuruda bulunabilmektedir. İlk yıl, kısmen katı gereklilikler nedeniyle çalışma izni alımı nispeten sınırlı kalmıştır. Türkiye ayrıca, geçici koruma altındaki Suriyelilerin başında olduğu çok sayıda yeni işletme kurulmasına izin vermiştir. Türkiye'nin yolsuzluk konusundaki performansı son beş yılda kötüye gitmiştir…
İş gücü piyasasının işleyişi
Geçtiğimiz son birkaç yıldaki güçlü ekonomik büyüme döneminde işsizlik inatçı bir şekilde yüksek olmaya devam etmiş, ekonomik öngünün yön değiştirmesiyle birlikte tekrar artmaya başlamıştır. Bu durum iş gücü piyasasındaki zorluklara işaret etmektedir. 5-64 yaş arası işsizlik oranı 2017 ve 2018’de genel olarak aynı seviyede Kalsa da, bu iki yıl süresince gerçekleşen dalgalanmaları yansıtmamaktadır.
İşsizlik oranı 2017'de %3 azalmış, 2018'de ise %3 artmıştır. Kadın işsizliği oranı (2017'de %14,2) erkek işsizliği oranından kayda değer şekilde yüksektir (2017'de %9,7). Son ekonomik gelişmeler süresince kadın işsizliği oranı erkek işsizliği oranından daha fazla dalgalanma yaşamıştır.
Yükseköğrenim görenler arasında işsizlik oranı Ağustos 2018’de %12,4’e ulaşmıştır. Türkiye, ayrıca yüksek bir genç işsizliği (15-24 yaş) oranından mustariptir. 2017'ye kıyasla %0,5 düşen genç işsizliği oranı 2018'de %20,3 olarak gerçekleşmiştir. Genç nüfusun dörtte biri istihdam, öğrenim veya eğitim dışında kalmaktadır.
İş gücüne katılım oranı artmakla birlikte, istihdamdaki cinsiyet açığı mevcudiyetini sürdürmektedir. Çalışma çağındaki nüfusun artması neticesinde, 2017'de %58 olan iş gücüne katılım oranı 2018'de %58,5'e yükselmiştir. 2017'de %51,5 olan 15-64 yaş kişilerin toplam istihdam oranı 2018’de %52’ye çıkarken, erkek istihdam oranı (%70,9) ile kadın istihdam oranı (%32,9) arasındaki fark yüksek kalmaya devam etmiştir. Kayıt dışı çalışma yaygınlığını korumakta ve toplam iş gücünün üçte biri hâlen kayıt dışı istihdam edilmektedir. Artan enflasyona rağmen, asgari ücret geçtiğimiz yıllarda reel olarak artmıştır. Bu ise kayıt dışı istihdamın azaltılmasını daha çetrefilli hâle getirmiştir.
Eğitim ve yenilik
Eğitimin kalitesinde ve özellikle kız çocukları için daha zor olan eğitime erişimde kayda değer sorunlar mevcudiyetini sürdürmektedir. Eğitim kalitesine ilişkin Küresel Rekabet Edebilirlik alt endeksinde Türkiye, 133 ülke arasında 101., cinsiyet ayrımı alt endeksinde ise 144 ülke arasında 131. olmuştur. Toplam eğitim harcamaları 2017'de, 2016'ya kıyasla %9,8 artarak 176,5 milyar Türk lirası olmuştur. Eğitim harcamalarının GSYH içindeki payı 2016'da %4,7, 2017'de ise %4,2 olmuştur (daha farklı bir demografiye sahip olan AB ortalaması %5'dir). 2017'de %58,8 olan 5 yaş grubu için okul öncesi eğitime net kaydolma oranı 2018'de %66,9'a yükselmiştir. 2017'de %91,2 olan ilkokula (ilk dört yıl) net kayıt olma oranı 2018 yılında %91,5'e yükselmiş, ancak ortaokula (ikinci dört yıl) net kaydolma oranı %95,68'den %94,47'ye gerilemiştir. Ebeveynlerin beş yaşındaki çocukları için anaokuluna veya ilkokula göndermek olmak üzere iki seçenekleri bulunmaktadır. Ebeveynlerin çoğunluğu anaokullarını ilkokullara tercih etmektedir. Ortaöğretime (son dört yıl) net kaydolma oranı 2017'de %82,5 iken, 2018'de %83,6'ya yükselmiştir. İşgücü piyasasının ihtiyaçları ile eğitim sisteminin kazandırdığı nitelikler arasındaki uyumsuzluk devam etmektedir. Türkiye'de PISA (Uluslararası Öğrenci Değerlendirme Programı) skorları (2015 bilimsel okuryazarlık skoru 425) OECD (493) ve AB ortalamalarına kıyasla görece düşüktür.
Fasıl 26: Eğitim ve Kültür
AB, finansman sağlanan programlarla eğitim ve kültür alanında iş birliğini ve açık koordinasyon yöntemiyle üye devlet politikalarının koordinasyonunu desteklemektedir. AB ve üye devletler, dezavantajlı geçmişleri olanlar da dâhil olmak üzere, göçmen işçilerin çocuklarının ayrımcılığa maruz kalmasını önlemeli ve onlara kaliteli eğitim sağlamalıdır.
Türkiye eğitim ve kültür konusunda kısmen hazırlıklıdır. Bu fasılda, özellikle ulusal yeterlilikler sistemi ile ilgili olmak üzere bazı ilerlemeler kaydedilmiştir. Türkiye, kalkınma politikalarındaki kültürün değerini kabul etmekte ve kültürel mirasının tanıtımını ve korunmasını desteklemektedir.
Gelecek yıl, Türkiye’nin özellikle:
-> kız çocuklarına ve dezavantajlı grupların çocuklarına özel önem vererek kaynaştırma eğitimini daha da geliştirmesi ve okul terk oranlarını azaltmaya yönelik çalışmaları sürdürmesi ve yakinen izlemesi;
-> Türkiye Yeterlilikler Çerçevesinin iyi bir şekilde işlemesini sağlaması;
-> 2005 UNESCO Kültürel İfadelerin Çeşitliliğinin Korunması ve Geliştirilmesine İlişkin Sözleşme’yi uygulamak için somut adımlar atması gerekmektedir.
İlgili harcamaların GSYH’ye oranının %4.3 düzeyinde olduğu eğitim alanında Türkiye’deki 206 üniversite arasında kalite açısından farklılıklar devam etmekle birlikte, Türkiye, Bologna sürecini uygulama bakımından ileri bir aşamadadır. Türkiye, kalite değerlendirme ve güvencesinden sorumlu Yükseköğretim Kalite Kurulunu kurmuştur. Kasım 2018’de, Yükseköğretimde Kalite Konseyi’nin yönetiminin yanı sıra Türkiye’nin yükseköğretim sisteminde kalite güvence yönetimine ilişkin usul ve esasları içeren bir düzenleme yayımlanmıştır. Kurul henüz, Avrupa Yükseköğretimde Kalite Güvence Birliğine üye olmamıştır…
Okul öncesi eğitim başta olmak üzere, çocukların net okul kayıt oranlarında bazı ilerlemeler kaydedilmiştir; 2017’de %58,8 olarak gerçekleşen oran 2018’de %66,9’a yükselmiştir. 2017’de %91,2 olan ilkokula net kaydolma oranı 2018’de %91,7’e yükselmiş, ancak aynı dönemde ortaokula net kaydolma oranı %95,7’den %94,5’e gerilemiştir. Ortaöğretime net kaydolma oranı 2017’de %82,5 iken, 2018’de %83,6’ya yükselmiştir.
Türkiye 2004’ten bu yana aday ülke olarak AB programlarına katılım sağlamaktadır. Erasmus+ programının hareketlilik eylemleri için başvurular, yaklaşık 110 milyon avroluk bir bütçeyle 2017’de 9.391 iken, 2018’de 10.578’e yükselmiştir.
Kentsel ve kırsal alanlar arasındaki eşitsizlikleri azaltmayı, sürekli mesleki gelişim ve hizmet içi eğitim yoluyla öğretmenlerin kalitesini artırmayı, toplumsal cinsiyet eşitsizliğini azaltmayı, müfredatı aktarılabilir becerileri içerecek şekilde güncellemeyi vb. hedeflediğinden, kalite ve kapsayıcılık Türkiye için temel öncelikler arasındadır. Bu çabalar memnuniyetle karşılansa da, son PISA sonuçlarına göre, Türkiye’nin sıralama tablosunun sonunda yer alması, eğitimin genel kalitesine ilişkin ciddi sorunlara işaret etmektedir.
Tüketicinin korunması
Ulusal mevzuat, ürün güvenliği ile ilgili olmayan konularda tüketicinin korunmasına ilişkin AB müktesebatıyla uyumludur, ancak uygulama, tüketici bilinci ve sektörel paydaşlarla koordinasyon ve iş birliği hâlâ yetersizdir. Ticaret Bakanlığı bünyesinde, Tüketicinin Korunması ve Piyasa Gözetimi Genel Müdürlüğü, Tüketicinin Korunması Hakkında Kanun uyarınca piyasa gözetimi denetimleri gerçekleştirmiştir.
2018’de, Türkiye, il ve ilçelerdeki tüketici hakem heyetlerini yeniden yapılandırmış ve maliyet verimliliği gerekçesiyle sayılarını 1.011’den 211’e düşürmüştür. Tüketicinin Korunması ve Piyasa Gözetimi Genel Müdürlüğü hakem heyetleri için bir uzaktan eğitim programı başlatmıştır. Ayrıca 2018’de, finansal tüketicilerin korunmasına yönelik bir strateji kabul edilmiştir.
Türkiye, ürün güvenliği ve piyasa gözetimi sisteminin iyileştirilmesi çalışmalarına devam etmiştir. Ancak, şikâyetlerin sayısı hâlâ oldukça yüksektir. Özellikle yüksek kâr vadeden yatırım dolandırıcılıkları ile ilgili olarak tüketici bilgi seviyesi ve farkındalığı endişe kaynağı olmaya devam etmektedir.
Türkiye, çevrim içi hizmetlerini geliştirmeye ve özellikle ürün güvenliği konusunda eğitim ve farkındalık oluşturma faaliyetleri düzenlemeye devam etmiştir. Tüketici hâkemleri ve bazı hâkem heyeti üyelerine AB tüketici politikası ve AB’nin en iyi uygulamaları hakkında da eğitim verilmiştir, ancak hakem heyetlerinin aldığı kararların kalitesinin, ortak bir yasal anlayış ve sağlam gerekçelendirilmiş kararlar bakımından iyileştirilmesi gerekmektedir. Hâkem heyetinin bir karara varması için geçen süre çok uzundur (altı aylık yasal sürenin aksine ortalama bir yıl). Tüketici çatışmalarında bilirkişilerin tarafsızlığı her zaman sağlanamamaktadır. Çok benzer tüketici şikâyetlerine ilişkin olarak farklı hakem heyetlerinin kararları ve tüketici mahkemeleri kararları arasındaki tutarsızlık sistematik bir sorun olmaya devam etmektedir. Tüketici örgütlerinin politika oluşturma ve karar alma mekanizmalarına katılımı zayıftır. Tüm paydaşları içeren tüketicinin korunması sektöründe iş birliğinin geliştirilmesi gerekmektedir. Sonuç olarak, tüketicinin korunması alanında daha fazla siyasi kararlılık ve iradeye ihtiyaç duyulmaktadır.
[1] Aralık 2006 AB Zirvesi Sonuçları hâlen yürürlüktedir.
[2] Bu rapor, 1 Mart 2018’den 1 Mart 2019 tarihine kadar olan dönemi kapsamaktadır. Raporda, Türkiye Cumhuriyeti Hükûmeti ile üye devletlerin katkıları, Avrupa Parlamentosu raporları ve çeşitli uluslararası kuruluşlar ile hükûmet dışı kuruluşlardan gelen bilgiler dâhil olmak üzere, pek çok kaynaktan faydalanılmıştır.
